陳錫文，1950年7月生，畢業(yè)于中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系，曾任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)，現(xiàn)任第十三屆全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員

一、農(nóng)村改革的歷程、經(jīng)驗(yàn)和貢獻(xiàn)

（一）改革的突破

鄧小平同志講：中國(guó)的改革是從農(nóng)村開始的。習(xí)近平總書記講：農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民與土地的關(guān)系開啟的。具體講，農(nóng)村改革是從打破集體土地只能由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的僵化認(rèn)識(shí)和體制后才取得突破的。之后，農(nóng)村集體土地開始實(shí)行由農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的形成，最初是農(nóng)民的自主自發(fā)行為，但黨對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)造始終高度關(guān)注，不斷對(duì)其進(jìn)行總結(jié)、提煉和完善，并把其中具有普遍意義的經(jīng)驗(yàn)提升為政策進(jìn)行推廣。

農(nóng)村最初出現(xiàn)“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”時(shí)，中央并不贊成。1978年12月22日，黨的十一屆三中全會(huì)原則通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》明確提出：“可以按定額計(jì)工分，可以按時(shí)計(jì)工分加評(píng)議，也可以在生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一核算的前提下，包工到作業(yè)組聯(lián)系產(chǎn)量計(jì)算勞動(dòng)報(bào)酬，實(shí)行超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)。不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干?！钡@個(gè)《決定（草案）》在1979年9月四中全會(huì)正式通過時(shí)，就刪除了“不許包產(chǎn)到戶”這句話。這既體現(xiàn)了農(nóng)民勇于創(chuàng)造的精神和敢于堅(jiān)持的韌性，也反映出黨在制定政策過程中尊重群眾創(chuàng)造、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度。因此，1983年的中央一號(hào)文件指出，聯(lián)產(chǎn)承包制是黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的新發(fā)展。然而，農(nóng)村改革中迅速普及的并不是“包產(chǎn)到戶”，而是“包干到戶”。這個(gè)轉(zhuǎn)變極為重要?！鞍a(chǎn)到戶”仍然保留著集體統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配的制度。而“包干到戶”實(shí)行的是“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下是自己的”，這就使農(nóng)民家庭成了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，不必再實(shí)行集體統(tǒng)一核算和統(tǒng)一分配。這也就為撤銷人民公社體制創(chuàng)造了條件，為普遍實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制奠定了基礎(chǔ)。

（二）改革的貢獻(xiàn)

農(nóng)村改革所作出的貢獻(xiàn)，既有物質(zhì)方面的，更有思想觀念、理論和制度方面的。從物質(zhì)方面看，它在促進(jìn)增產(chǎn)增收、解決吃飯問題和貧困問題等方面的效果極為明顯。1978年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量6095億斤；1984年達(dá)到了8146億斤，增長(zhǎng)了34.3%。人均糧食占有量，從1978年的633斤，增加到了1984年的781斤，增加了23.4%。農(nóng)民人均純收入從1978年的134元增長(zhǎng)到了1984的355元，扣除價(jià)格因素后實(shí)際增長(zhǎng)了1.5倍，年均增長(zhǎng)16.2%。1978年，我國(guó)農(nóng)村貧困人口（標(biāo)準(zhǔn)為100元/人、年）為2.5億人，到1985年農(nóng)村貧困人口下降為1.25億人（標(biāo)準(zhǔn)為206元/人、年）。

從觀念、理論和制度方面看，家庭承包經(jīng)營(yíng)使農(nóng)戶成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，這就引起了一系列更深刻的變化。第一，在“交夠國(guó)家、留足集體”的后，農(nóng)民不僅可以支配“剩下是自己”的那部分產(chǎn)品，還可以按照市場(chǎng)需求來自主決定自家承包地上的種植結(jié)構(gòu)，于是就在農(nóng)業(yè)資源配置上開始引入市場(chǎng)機(jī)制。第二，由于“剩下是自己”的那部分比重不斷提高，農(nóng)民就具有了積累自身資產(chǎn)的可能性，于是就開創(chuàng)了以公有制經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的新局面。第三，農(nóng)業(yè)的家庭承包經(jīng)營(yíng)，土地是集體所有的，但生產(chǎn)工具和其他投入品是農(nóng)民家庭的，這就形成了改革初期的混合所有制經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村改革在思想、理論、制度創(chuàng)新上可謂貢獻(xiàn)巨大。

2008年，在農(nóng)村改革30周年時(shí)，黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實(shí)踐，極大調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民積極性，極大解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，極大改善了廣大農(nóng)民物質(zhì)文化生活。更為重要的是，農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實(shí)踐，為建立和完善我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了創(chuàng)造性探索，為實(shí)現(xiàn)人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化作出了巨大貢獻(xiàn)，為戰(zhàn)勝各種困難和風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)大局穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為成功開辟中國(guó)特色社會(huì)主義道路、形成中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)村改革之所以能夠率先突破、首戰(zhàn)告捷，值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)很多。其中有四條尤為重要：一是黨恢復(fù)了從實(shí)際出發(fā)、實(shí)事求是的思想路線；二是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了處理國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的準(zhǔn)則，即“保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，尊重農(nóng)民民主權(quán)利”；三是尊重客觀規(guī)律，農(nóng)業(yè)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)、按市場(chǎng)需求配置農(nóng)業(yè)資源、以公有制為主導(dǎo)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展等，就是尊重農(nóng)業(yè)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律的結(jié)果；四是這樣一場(chǎng)涉及8億農(nóng)民切身利益的深刻變革，沒有引發(fā)社會(huì)的不安和動(dòng)蕩，最根本的是堅(jiān)持了農(nóng)村土地集體所有制、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村基礎(chǔ)性制度。

（三）改革的深化和拓展

農(nóng)村改革畢竟是在微觀層面推進(jìn)的改革，雖然農(nóng)民在重塑農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)主體的過程中，創(chuàng)造了大量對(duì)全局改革具有重要借鑒和參考意義的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但要把改革引向宏觀層面，則必須有黨的決斷和規(guī)劃設(shè)計(jì)。實(shí)際上，在農(nóng)村改革取得重大突破之后，黨中央就一直在思考如何將改革進(jìn)一步引向深化和拓展。

在1983年1月2日發(fā)出的第二個(gè)指導(dǎo)農(nóng)村改革的中央一號(hào)文件中，明確提出：人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分設(shè)。

1984年元旦發(fā)出的中央一號(hào)文件，提出了三大重要政策：一是土地承包期延長(zhǎng)至15年以上；二是鼓勵(lì)耕地向種田能手集中；三是要求各地開展試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。這個(gè)文件強(qiáng)調(diào)：隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來越多的人脫離耕地經(jīng)營(yíng)，從事林牧漁業(yè)等生產(chǎn)，并將有較大部分轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)。這是一個(gè)必然的歷史性進(jìn)步，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向深度廣度進(jìn)軍，為改變?nèi)丝诤凸I(yè)的布局創(chuàng)造條件。不改變“八億農(nóng)民搞飯吃”的局面，農(nóng)民富裕不起來，國(guó)家富強(qiáng)不起來，四個(gè)現(xiàn)代化也就無(wú)從實(shí)現(xiàn)?？梢姡瑥哪菚r(shí)起，黨中央就把深化和拓展農(nóng)村改革，定位在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕、國(guó)家富強(qiáng)和四個(gè)現(xiàn)代化這樣一個(gè)關(guān)系黨和國(guó)家前途、命運(yùn)的宏偉目標(biāo)上。

此后的改革進(jìn)展，大體是循著這樣的路徑不斷深化和拓展的：改革商品流通體制—改革資源要素配置機(jī)制—改革城鄉(xiāng)二元分割的體制—建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機(jī)制。

重要商品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、重要生產(chǎn)資料由國(guó)家統(tǒng)一分配、勞動(dòng)力就業(yè)由國(guó)家統(tǒng)一安排等，這些都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的核心內(nèi)容。改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，破除對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力外出流動(dòng)就業(yè)的障礙，改革戶籍制度等，這些方面的改革，實(shí)際就是改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、逐步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，同時(shí)也是在逐步打破城鄉(xiāng)分割的體制壁壘。把國(guó)家投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放到農(nóng)村，建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療、最低生活保障和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革、建立農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系等，實(shí)質(zhì)就是統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展，讓公共財(cái)政惠及農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民、逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這些方面的改革已經(jīng)取得了明顯成效，但正如習(xí)近平總書記所指出的那樣：農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是建設(shè)全面小康社會(huì)中的短板。中國(guó)要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國(guó)要美，農(nóng)村必須美；中國(guó)要富，農(nóng)民必須富。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)鞏固，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂業(yè)，整個(gè)大局就有保障，各項(xiàng)工作都會(huì)比較主動(dòng)。所以，農(nóng)村改革仍然任重道遠(yuǎn)。

二、中央為何此時(shí)提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

習(xí)近平總書記在2017年年底中央農(nóng)村工作會(huì)議上的重要講話和2018年中央發(fā)出的一號(hào)文件中都明確回答了這個(gè)問題。筆者認(rèn)為，最重要的原因在于兩方面：一是我國(guó)的基本國(guó)情，二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段的基本特征。

（一）我國(guó)的基本國(guó)情決定了鄉(xiāng)村不能衰敗

城鎮(zhèn)化是國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路和強(qiáng)大動(dòng)力，這是已被各國(guó)實(shí)踐證明了的規(guī)律。但是，世界各國(guó)的資源稟賦、人口規(guī)模、發(fā)展水平、社會(huì)制度等各不相同，在現(xiàn)代化過程中人口城鄉(xiāng)分布的格局和變化必然有很大差別，因此不能簡(jiǎn)單對(duì)別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)照抄照搬。提出振興鄉(xiāng)村，絕不是不要城鎮(zhèn)化，也不是要把城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)立起來，而是要從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，科學(xué)引領(lǐng)我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)格局及其變化。

2016年年底世界上超過1億人口的國(guó)家有13個(gè)，其中亞洲7個(gè)：中國(guó)、印度、印度尼西亞、巴基斯坦、孟加拉國(guó)、日本、菲律賓；非洲2個(gè)：尼日利亞、埃塞俄比亞；北美洲2個(gè)：美國(guó)、墨西哥；南美洲1個(gè)：巴西；歐洲1個(gè)：俄羅斯。這13個(gè)國(guó)家中已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的只有美國(guó)和日本兩個(gè)。但是，美國(guó)總?cè)丝?/span>3.2億，不足我國(guó)的零頭；日本總?cè)丝?/span>1.2億，不足我國(guó)的十分之一。世界上所有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)體的人口都加在一起，大概是10億人。因此，人口超過10億的國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這在世界上還沒有先例，當(dāng)然也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)。路怎么走，只能靠我們自己去探索。

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口必然逐步減少，有些村莊也會(huì)因各種原因而逐步消失，但這是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程。更由于城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面具有不同的功能，城鄉(xiāng)之間只有形成不同功能的互補(bǔ)，才能使整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程健康推進(jìn)。因此，不管城鎮(zhèn)化發(fā)展到什么程度，鄉(xiāng)村都不可能被消滅。我國(guó)的特殊性則在于人口總規(guī)模巨大，即使鄉(xiāng)村人口的比重降到30%以下，但總量仍將達(dá)到幾億人。有著幾億人生活的地方怎么能不把它建設(shè)好？如果城鄉(xiāng)差距過大，怎么能建成惠及全體人民的全面小康社會(huì)和現(xiàn)代化國(guó)家？因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是由我國(guó)國(guó)情所決定的必然要求。

習(xí)近平總書記2013年12月12日在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話指出：在人口城鎮(zhèn)化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。他在2013年12月23日中央農(nóng)村工作會(huì)議的講話中指出：必須看到，我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，大部分國(guó)土面積是農(nóng)村，即使將來城鎮(zhèn)化水平到了70%，還會(huì)有四五億人生活在農(nóng)村。為此，要繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村。在2017年12月28日的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作重要講話時(shí)，再次闡述了他的這一觀點(diǎn)，可見總書記對(duì)這一問題的判斷和認(rèn)識(shí)是一貫的。

一個(gè)國(guó)家的國(guó)土面積和人口規(guī)模，往往對(duì)它的城鎮(zhèn)化道路和人口的城鄉(xiāng)分布會(huì)有很大影響。我國(guó)民國(guó)時(shí)期的學(xué)者吳景超在1937年出版的《第四種國(guó)家的出路》一書中就分析到這個(gè)問題。他把世界各國(guó)分為四大類，一是人多地少，農(nóng)業(yè)人口比重低，如西歐國(guó)家；二是人少地多，農(nóng)業(yè)人口比重低，如美國(guó)、加拿大、澳洲等；三是人少地多，農(nóng)業(yè)人口比重較高，如蘇聯(lián)；四是人多地少，但農(nóng)業(yè)人口比重很高，如中國(guó)、印度及大多數(shù)亞洲國(guó)家。他認(rèn)為，這第四類國(guó)家要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，難度最大，非走自己獨(dú)特的道路不可！

此外，在對(duì)城鎮(zhèn)化問題進(jìn)行國(guó)際比較時(shí)，至少還有三個(gè)問題值得注意。第一，各國(guó)的城鎮(zhèn)化具有不同的具體形式。既有大集中、小分散的，如日本，東京地區(qū)居住著約占全國(guó)四分之一的人口；韓國(guó)的首爾地區(qū)居住著約占全國(guó)一半的人口。也有大分散、小集中的，如德國(guó)，有60%的人口是居住在兩萬(wàn)人以下的小鎮(zhèn)上。第二，各國(guó)城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計(jì)口徑各不相同。如按世界銀行的統(tǒng)計(jì)，2016年日本人口城鎮(zhèn)化率為92%。但日本認(rèn)為這是按“市”的行政區(qū)域作的人口統(tǒng)計(jì)，而日本自身的統(tǒng)計(jì)中沒有“城鎮(zhèn)化率”這個(gè)指標(biāo)，它使用的是“人口密度”的指標(biāo)：每平方公里人口密度達(dá)4000人以上、集聚的總?cè)丝诔^5000人即為“人口集聚區(qū)”。目前，日本全國(guó)居住在“人口集聚區(qū)”范圍內(nèi)的人口，約占70%。第三，在人口城鎮(zhèn)化率不斷提高的過程中，不少國(guó)家和地區(qū)都在關(guān)注如何保持鄉(xiāng)村的活力。如韓國(guó)搞過“新村運(yùn)動(dòng)”，日本搞了“鄉(xiāng)村重建”計(jì)劃，我國(guó)臺(tái)灣省也在2010年制定了“鄉(xiāng)村重生條例”，目前仍在實(shí)行。所以，習(xí)近平總書記在2017年年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議上講：我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也是為全球解決鄉(xiāng)村問題貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

（二）我國(guó)發(fā)展的階段性特征要求鄉(xiāng)村必須振興

經(jīng)過改革開放以來的快速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)進(jìn)入了“新常態(tài)”，這意味著經(jīng)濟(jì)的增速會(huì)適當(dāng)放緩，但對(duì)發(fā)展的質(zhì)量要求會(huì)更高。我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也必須跳出在高增長(zhǎng)時(shí)期形成的思維慣性，主動(dòng)適應(yīng)這種變化。2017年我國(guó)戶籍人口的城鎮(zhèn)化率為42.35%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低約16個(gè)百分點(diǎn)，這就意味著有2.3億農(nóng)業(yè)戶籍的人口雖已在城鎮(zhèn)居住和生活，但尚未落戶城鎮(zhèn)。按“十三五”規(guī)劃要求，到2020年年底，將有1億已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工及其家屬落戶城鎮(zhèn)。但這同時(shí)也表明，現(xiàn)已進(jìn)城的農(nóng)業(yè)人口中，多數(shù)人到2020年年底還不能在城鎮(zhèn)落戶，何況今后還會(huì)有農(nóng)業(yè)人口陸續(xù)進(jìn)入城鎮(zhèn)。解決好這個(gè)問題，正如習(xí)近平總書記講的那樣：要有足夠的歷史耐心。

我國(guó)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，而這種發(fā)展的不平衡不充分，突出反映在農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后上。因此，黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

解決我國(guó)的“三農(nóng)”問題，要靠城鎮(zhèn)化，但也不能只靠城鎮(zhèn)化。一段時(shí)間以來，存在著這樣一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“三農(nóng)”問題要靠城鎮(zhèn)化來解決，只要讓農(nóng)民都進(jìn)了城，“三農(nóng)”問題自然就解決了。這樣的看法不符合我國(guó)的實(shí)際。我國(guó)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民將永遠(yuǎn)存在，農(nóng)村發(fā)展除了借助外力之外，還必須發(fā)揮自身內(nèi)在的活力。經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)升級(jí)，對(duì)勞動(dòng)力的需求出現(xiàn)了明顯變化，所以農(nóng)民工外出就業(yè)的增速放緩了；但居民收入增長(zhǎng)，達(dá)到小康水平后必然會(huì)產(chǎn)生出許多新的需求，這就為農(nóng)村創(chuàng)造新的供給提供了極大的機(jī)遇。為什么會(huì)有農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)？為什么農(nóng)村會(huì)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和實(shí)行一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展？就是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在適應(yīng)新形勢(shì)，這也說明鄉(xiāng)村振興有其內(nèi)在的客觀要求。改革以來，為解決農(nóng)民就業(yè)問題，有過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，有過民工潮，而現(xiàn)在則要通過農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺為農(nóng)民開辟“第三就業(yè)空間”——通過產(chǎn)業(yè)融合和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為農(nóng)民在鄉(xiāng)村提供主要不依賴于單純農(nóng)業(yè)的就業(yè)崗位。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興，就必須全面、客觀地看待當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)狀，比如關(guān)于農(nóng)村的“空心化”、“老齡化”問題。據(jù)國(guó)家電網(wǎng)公司對(duì)其經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)居民房屋空置率（年用電量低于20千瓦時(shí)）的統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)居民房屋空置率為12.2%（其中大中城市為11.9%，小城市為13.9%），而鄉(xiāng)村居民住房空置率為14%。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人員中，男性占52.5%，35歲以下人員占19.2%，36～54歲的人員占47.3%，55歲及以上人員占33.6%。這是動(dòng)員了近400萬(wàn)人，逐村、逐戶填報(bào)了2.3億份農(nóng)戶普查表的匯總結(jié)果。我國(guó)農(nóng)村各地的情況差別很大，對(duì)農(nóng)村現(xiàn)狀的了解必須全面，不能以偏概全、人云亦云。

更重要的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有其自身的特殊規(guī)律。馬克思講，農(nóng)業(yè)中生產(chǎn)時(shí)間與勞動(dòng)時(shí)間的不一致，是農(nóng)民從事副業(yè)生產(chǎn)的自然基礎(chǔ)。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的健全，農(nóng)民在大宗作物生產(chǎn)上的勞動(dòng)強(qiáng)度逐步降低，勞動(dòng)時(shí)間不斷減少，既使得老人、婦女比以往更能勝任日常的田間管理，又使得青壯年勞動(dòng)力獲得了更充裕的外出就業(yè)時(shí)間。這是技術(shù)進(jìn)步背景下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律出現(xiàn)的新特征，對(duì)農(nóng)民增收具有積極意義。如果能使農(nóng)民利用好比以往更充裕的剩余勞動(dòng)時(shí)間，在農(nóng)村創(chuàng)造新的供給、滿足城鎮(zhèn)居民新的需求，那意義就更大，而這也正是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本意所在。

三、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略值得注意的若干制度性問題

如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，習(xí)近平總書記的講話和中央一號(hào)文件中都已作了明確部署，這里對(duì)幾個(gè)值得注意的制度性問題，談一點(diǎn)個(gè)人的看法，供參考。

（一）關(guān)于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

習(xí)近平總書記講，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨的農(nóng)村政策的基石。堅(jiān)持黨的農(nóng)村政策，首要的就是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。他還講，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，不是一句空口號(hào)，而是有實(shí)實(shí)在在的政策要求。具體講，有三個(gè)要求。第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)和本位。第二，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位。這集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭自己經(jīng)營(yíng)，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)由其他經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)。但不論如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。第三，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，黨的十九大報(bào)告又明確了農(nóng)村二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。要看到，只有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，才能實(shí)行“三權(quán)分置”。對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行確權(quán)、登記、頒證后，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)才能踏實(shí)、放心。同時(shí)，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，只要依法合規(guī)，都要讓農(nóng)民自己做主，任何個(gè)人和組織都無(wú)權(quán)干涉。

這里有一個(gè)值得深入研究的問題，就是關(guān)于“流轉(zhuǎn)”的概念。我國(guó)農(nóng)村土地在私有制時(shí)代，土地租賃現(xiàn)象就長(zhǎng)期存在?！傲鬓D(zhuǎn)”與“租賃”是什么關(guān)系？1984年中央一號(hào)文件明確把土地承包期延長(zhǎng)到15年后，同時(shí)做出了自留地、承包地不準(zhǔn)買賣、不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地的規(guī)定。其他兩個(gè)“不準(zhǔn)”好理解，到現(xiàn)在也是如此。而不準(zhǔn)出租，這是當(dāng)時(shí)歷史背景下的認(rèn)識(shí)。但實(shí)際上，在農(nóng)村人口流動(dòng)、分工分業(yè)不斷發(fā)展的背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃就具有必然性。但政策規(guī)定不準(zhǔn)“出租”，因此就逼出了“流轉(zhuǎn)”這個(gè)概念。但承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上應(yīng)該就是承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租。如今30多年過去了，對(duì)“流轉(zhuǎn)”這個(gè)概念應(yīng)當(dāng)作出清晰的界定，否則容易混淆財(cái)產(chǎn)關(guān)系，不利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

除了享有公民權(quán)以外，我國(guó)農(nóng)民還享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是集體土地承包權(quán)，二是宅基地使用權(quán)，三是集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須首先明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本性質(zhì)。依據(jù)法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有兩大基本特征：一是集體的資產(chǎn)不可分割到個(gè)人；二是集體組織成員享有平等權(quán)利。從這兩個(gè)基本特征不難看出，首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不是共有制經(jīng)濟(jì)組織。因?yàn)榉梢?guī)定，共有資產(chǎn)可以分割到人，也可以轉(zhuǎn)讓共有人持有的資產(chǎn)份額，因此共有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是私有經(jīng)濟(jì)。有些同志說，集體產(chǎn)權(quán)制度改革，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)從“共同共有”變成了“按份共有”。這不正確，因?yàn)闊o(wú)論“共同共有”還是“按份共有”，都屬于共有制經(jīng)濟(jì)，而不是我國(guó)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不是公司、企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織。法律關(guān)于公司或企業(yè)發(fā)起、設(shè)立的規(guī)定完全不同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在現(xiàn)實(shí)生活中，公司或企業(yè)破產(chǎn)、兼并、重組等情形不可避免，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織顯然不可能發(fā)生此類情形。因此，有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法設(shè)立公司或企業(yè)，并依法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身不能改制為公司或企業(yè)。

此外，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，由于提倡實(shí)行“股份合作制”，于是就頻頻使用“股份”這個(gè)概念。但黨和國(guó)家從來沒有講過要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份制經(jīng)濟(jì)組織。因此關(guān)于“股”的概念就要討論清楚。一般意義上的“股”，代表的是資產(chǎn)，持有者有權(quán)依法對(duì)自己持有的“股”進(jìn)行處置。但集體產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的所謂“股”，其實(shí)只是指每個(gè)成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額，因?yàn)榧w的資產(chǎn)是不可分割給個(gè)人的。對(duì)于“股”，農(nóng)村基層作為約定俗成的口頭表達(dá)，問題不大。但在制定政策和法律時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)此有清晰、規(guī)范的表述，否則容易混淆農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。

（三）關(guān)于實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接

東亞地區(qū)很多國(guó)家的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)都以小農(nóng)形式存在，這是由國(guó)情所決定的。習(xí)近平總書記2016年4月25日在安徽省小崗村就深化農(nóng)村改革所作的講話中明確指出：一方面，我們要看到，規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式難以建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。另一方面，我們也要看到，改變分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過程，需要時(shí)間和條件，不可操之過急，很多問題要放在歷史大進(jìn)程中審視，一時(shí)看不清的不要急著去動(dòng)。他說，我多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，農(nóng)民的土地不要隨便動(dòng)。農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問題。這在歷史上是有過深刻教訓(xùn)的。這是大歷史，不是一時(shí)一刻可以看明白的。在這個(gè)問題上，我們要有足夠的歷史耐心。他在此前還曾強(qiáng)調(diào)過：創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，不能忽視了普通農(nóng)戶。要看到的是，經(jīng)營(yíng)自家承包耕地的普通農(nóng)戶畢竟仍占大多數(shù)，這個(gè)情況在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還難以根本改變。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2016年，實(shí)際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉(zhuǎn)面積3.9億畝，占實(shí)際耕種面積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營(yíng)。

有條件也符合農(nóng)民意愿的地方，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)承包耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，前提是要有更好的就業(yè)和收入。因此，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，與其說是地的問題，不如說是人的問題。鑒于小農(nóng)戶還將長(zhǎng)期存在的客觀現(xiàn)實(shí)，需要研究如何實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的問題。這方面各地都有很多好的做法和經(jīng)驗(yàn)，如興辦合作社，公司加農(nóng)戶，土地托管、代耕，向農(nóng)戶提供完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等，要因地制宜地總結(jié)和推廣成熟的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)還要看到，除了要求土地密集型生產(chǎn)的大宗農(nóng)產(chǎn)品外，并非所有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)都需要大規(guī)模的土地集中。從我國(guó)耕地分布的實(shí)際狀況看，也并非所有的耕地都適合規(guī)模經(jīng)營(yíng)，關(guān)鍵是要向小農(nóng)戶的生產(chǎn)提供優(yōu)良品種、栽培技術(shù)、儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)銷和其他各種適合于他們的服務(wù)。更重要的是，正像習(xí)近平總書記所指出的那樣：放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。要把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

總之，小農(nóng)戶迄今為止仍然是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本面，這不是偏愛小農(nóng)戶，而是客觀現(xiàn)實(shí)。在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程中，我們的功夫要更多地用在習(xí)近平總書記所講的創(chuàng)造改變分散、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的條件上，這樣才能走出一條中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

（陳錫文第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員）

來源：《行政管理改革》